东莞“超级城市”探索“镇级城市”之路

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“超级城镇”向“镇级城市”的升级，是镇强镇强的进一步深化。一旦城镇升级为城市，就能改变“小马车”现象，充分释放发展活力，从改革中获得政策红利，迎接新一轮发展。

东莞是中国少数几个直辖市的地级市，比普通城市少一个行政级别。人们普遍认为，由于这种等级制度的高效率和灵活性，东莞的许多城镇在经济和社会发展方面取得了成功。在新一轮的行政体制改革中，东莞等地开始实施“简政强镇”，其实质与今天的“镇一级城市改革”是一致的，即赋予城镇更多的经济和社会管理权。

《超级城市》有多棒？

进入东莞市长安镇，很难想象它是一个城镇——它的城镇容量和经济实力相当于一个地级市。

根据东莞市统计局发布的数据，2015年，长安实现国内生产总值400.5亿元，增长11.1%；工业总产值1303.6亿元，增长11.8%；进出口总额189.96亿美元，增长7.6%。在这个不到100平方公里的地区，有将近70万永久居民。

可以看出，就人口规模和经济规模而言，长安镇比中西部许多县(市)甚至地级市都要大。

值得注意的是，长安并不是唯一的“超级城镇”。东莞9个镇的地区生产总值超过100亿元，其中虎门、长安超过400亿元，塘厦超过300亿元；清溪和凤岗超过200亿元，万江、沙田、横沥和东坑都超过100亿元。

然而，这些“超级城镇”并不是想象中的“到处都是工厂烟囱”。以长安为例。有莲花山国家公园、大岭山森林公园等景点，有十多家星级酒店。还有一个27洞的国际标准高尔夫球场和商业综合体，如万达广场和万科广场。绿化覆盖率达44.7%，是“国家园林城镇”和“国家生态乡镇”，并在国际宜居城市竞赛中获得金牌。

“小马车”的困境

虽然经济“看涨”，但这些“超级城镇”，就像中西部地区只有几万人口的城镇一样，仍然有适当的行政级别和可怜的机构。

在一次采访中，记者了解到一个“超级城镇”只有几十名公务员，但它必须承担相当于一个地级市人口的公共服务，这是一个典型的“大马车”。为此，这些“超级城镇”不得不长期以“政府雇员”的形式聘用行政人员，以解决人员不足的问题。有些局“几乎雇用除主任和副主任以外的所有工作人员”。

像这样的“超级城镇”应该为其管辖范围内的近70万人、2万多家企业和3万多名个体户提供服务。由于缺乏相应的行政权威，“责任如西瓜，权威如芝麻”，公共服务一直难以跟上。

国家行政学院教授朱说，这些乡镇的人员配备严重不足，管理权限有限，不能满足当地经济和社会发展的需要。因此，有必要提升这些强镇的行政级别，或者采取措施扩大这些强镇的权力，赋予它们更高的社会管理权。

为了改变这种状况，自2009年以来，“建设强镇”在广东许多地区试点，大部分权力下放给了城镇和街道，许多“超级城镇”获得了县级管理权限。

此外，东莞的治理经验还包括，除了一些基层社会管理职能外，大部分职能由市级部门派驻的机构管理。目前，驻长安和虎门的市级部门分别包括人力资源、社会保障、环境保护、交通管理、安全生产监管、食品药品监管、公安和城市管理。

“乡镇级城市”有许多红利

中山大学政务学院院长小斌表示，将“超级城镇”升级为“镇级城市”，并赋予城市管理权，实际上是对城镇建设的进一步深化。

该镇将改为一个城市，给予县级甚至一些市级管理权力，人员编制预计将增加。这样，其社会管理和服务能力将得到提高。另一方面，从规划和发展的角度来看，新的城市管理模式也有利于城市化进程。

在浙江，“镇级城市”的概念最早诞生的地方，当这个概念刚刚提出的时候，它导致了房价的快速上涨。然而，在东莞再次提出“镇级城市”改革后，从政府到普通百姓似乎都“平静”。

记者在长安采访时发现，当地的干部和群众对自己是否想成为“公民”相对漠不关心。最有可能成为“镇级城市”的虎门和长安没有经历过房价的大幅波动。

当地干部和居民都欢迎这项改革，认为它会给自己带来好处。镇政府工作人员考虑的“红利”是增加准备、可能减少工作量、相应增加“财力”和可能增加收入；人们认为，改革“镇一级城市”可以使当地居民获得与城市地区同等的公共服务。

当然，干部群众的直观感受并不能完全反映“乡镇城市”带来的好处。但可以肯定的是，一旦城镇升级为“城市”，就能改变“小马车”现象，充分释放发展活力，从改革中获得政策红利，迎接新一轮发展。

长安镇综合管理部的一位负责人说:“如何称呼这个名字并不关键，但关键是给予多少权力，以及组织和人员的支持。否则，即使城市建成，也很难解决问题。”