财税体制改革方案尚未公布 营改增或成破局关键

本篇文章3291字，读完约8分钟

2013年上半年，作为本轮经济体制改革的一个突破，今年将出台的财税体制改革方案备受关注。

财税体制改革至关重要。在3月底召开的国务院常务会议上，李克强总理提出，今年的财税改革要有计划、有步骤地进行。

默多克和邓文迪将离婚，分手费将达到10亿美元

然而，到目前为止，还没有关于改革计划的明确信息。官员们保持沉默，学术讨论从未停止。如何解决土地财政“绑架”地方政府的问题，“营改增”对分税制的挑战，以及困扰中国地方政府多年的县级财政不足等问题，都迫切需要取得突破性进展。

“土地财政”亟待放松

土地财政已经成为我国地方财政收入中的一个难题，既难以维持，又难以解决。

厦门市规划局局长赵燕菁在该报《重新审视土地财政》一文中指出，1994年的分税制改革大大降低了地方政府的税率，但将当时的小规模土地收益分配给了地方政府，为地方政府走向土地财政奠定了制度基础。

由于信息的缺乏，关于土地出让收入占财政收入的比例，政府和人民之间没有统一的结论。

去年年底，财政部副部长王保安在《人民日报》上撰文指出，土地出让净收入不到出让收入的1/3，不到地方财政收入的10%。

然而，民间数据与此不符。北京工商大学经贸系副主任、中国市场学会流通学术委员会副秘书长徐振宇此前发布了一组数据，显示2008年至2012年的五年间，地方政府土地出让净收入约为4.1万亿元。

这一数据尚未得到官方认可。这也表明，由于信息不对称，没有明确的数据来支持多少“血”的土地收入可以提供给地方财政。

今年两会期间公布的2012年中央和地方预算执行情况，仅显示去年国有土地使用权出让收入减少，地方土地出让支出只有一项说明。国有土地使用权出让收入安排支出28046.04亿元，下降1.3%。

在各地公布的月度和季度财政收支数据中，国有土地出让收入很少对外公布，而政府性基金收入只对外公布。

数据的缺乏让学者和投资银行更加担心地方政府不透明的土地收入和支出可能无法持续。经济学家沃森年初指出，中国金融体系首先要解决的是土地出让的金融问题，这被认为是“金融体制改革的第一件事”。

他指出，如果“土地财政”继续下去，一方面，土地补偿将越来越高，另一方面，招标、拍卖和悬挂将进一步推高土地价格和房价，导致土地资源和一些人的财富集中，积累越来越多的资产泡沫，地方债务和金融风险。

然而，随着我国公共财政刚性支出的不断增加，在全球经济衰退、经济发展方式转变、结构性减税等多重因素的影响下，财政收入增长放缓。

2012年，中国财政收入增长率大幅下降。中央政府收入增长率为9.4%，为2008年以来最低，地方政府收入增长率为16.2%，为五年来第二低，仅高于2009年全球金融危机爆发后最严峻的形势。

一方面，财政刚性支出上升，地方投资力度仍然较强；另一方面，财政收入不断下降，尤其是税收增长乏力。在这种情况下，如何解决土地财政问题，理顺中央和地方政府的行政财权，对这一轮财税体制改革提出了考验。

财政部财政科学研究所副所长白景明认为，对地方财政资源缺乏有两种理解:一是不能满足基本权力的支出；第二，支出需求无法满足。例如，地方政府需要去很多项目，却缺乏资金。

财政部财政科学研究所所长康佳指出，地方税收体系和地方政府阳光融资体系建设严重滞后，省以下财政分税制实施滞后已成为政府职能转变和行为优化的明显障碍。被人们诟病的基层财政困难、大量隐性地方债务、过度依赖“土地财政”等问题都与此有关。

“改革阵营”的关键还是打破游戏

康佳在《财税政策调控与新一轮财税金融配套改革》一文中指出，财税改革与战略和大局密切相关。1994年的财税改革是一个里程碑，创造了以分税制为基础的分级财政制度和与市场经济相匹配的多税种复合税制。

经过20年的运行，2012年启动的“营改增”改革将对现行分税制产生一定影响。这次改革被认为是财税改革的一个重要突破，不仅承担了减轻税收负担的作用，而且涉及到中央和地方共享增值税作为中央和地方共享的税种，改革将带来地方税源和税收的剧烈变化。因此，改革阵营的改革也对理顺中央与地方权力和财权的关系寄予厚望。

中国金融四十论坛近日发布的《关于财税体制改革的思考》报告指出，如果全面推进营改增，地方税源将减少约1.2万亿元。

报告特别指出，营业税改征的增值税由国家税务部门征收，然后返还给地方政府，这在中长期内是不可持续的，因为改革后的增值税和原增值税以不同方式分摊，这将扭曲地方政府的激励机制和税收公平。其次，国税局收集或使其在收集中有利于中央政府的利益。此外，增值税转型后，企业趋向专业化分工，退货基数难以科学界定。

对于这种地方财政缺口，由中国许多知名经济学家组成的智库发布的另一份报告显示，改革阵营后，现行的分税制将难以维持。如果营业税改由中央和地方政府分摊增值税，地方政府从地方税务局获得的收入将占总收入的18%左右，中央国税局征收的地方收入将占总收入的24%左右，中央财政转移支付收入假设为20%。就公共预算而言，地方政府组织的收入仅占总收入的三分之一，三分之二依赖于国税局和财政部。

报告建议，根据1994年建立的分税制，地方政府的财政收入应达到40%加20%的转移支付，其中中央财政收入占60%，但20%转移到地方政府。因此，地方政府因营改增而减少的收入必须通过其他方式进行补偿，使地方政府自身的税收收入能够达到40%，占地方总收入的三分之二。

关于如何增加地方自主财政资源，《关于财税体制改革的思考》提出了三个方案。一是改变在消费环节征收的特殊消费税和车辆购置税，同时将其划归地方政府。第二个选择是保持中央和地方增值税75: 25的比例，将增值税税率降至12%，并允许地方政府征收8%以内的零售税。第三个选择是将增值税的地方分摊比例提高20个百分点，并增加个人和企业所得税。

鉴于上述三个方案，报告倾向于采用第一个方案，因为对企业的影响小，可行性强，但报告也暗示物业税在中长期内将逐步发展成为一项重要的地方税。

无论采取哪种方案，虽然地方财力与权力的匹配已经基本解决，但地区间的财力可能会出现明显的洗牌，从而引发转移支付改革。今年以来，不同智库发布的许多报告都提到，税权再分配必须与转移支付改革相匹配。

今年上半年发布的《关于2013年深化经济体制改革重点任务的意见》中，针对财税领域的改革，提出要完善财政转移支付制度，减少和合并一些专项转移支付项目，提高一般性转移支付的规模和比例。

2013年1月，国家审计署发布了《2011年中央预算执行及其他财政收支审计发现问题整改结果》，表明财政转移支付管理中存在的问题包括一般性转移支付有待加强、专项转移支付管理制度不完善、部分专项转移支付未能实现预期目标等。

针对这些问题，财政部也提出了自己的解决方案，包括继续完善中央政府对地方政府均衡转移支付规模稳定增长的机制，拿出奖励资金用于淘汰虚假申报落后产能，以及追回地方政府非法企业获得的奖励资金。

然而，由于预算制度的不完善，转移支付尤其是专项转移支付仍存在许多漏洞，导致了“资金跑进部门”的现象。因此，学者们建议将一般转移支付占全部转移支付的比例提高到三分之二。

“营改增”试点推广迫在眉睫。从8月1日起，“1+7”产业改革将在全国范围内推进，相对顺利，而资源税和房产税的改革明显困难。

康佳认为，应该以资源税改革为契机，使煤炭等基础能源显示其稀缺性，理顺价格比较关系和价格形成机制。同时，这一改革的意义在于为地方税制提供了主要的税源。

对于房地产税改革，这是一个激烈的辩论，但官员没有宣布其进展，康佳认为,“中国的房地产存量没有任何负担和成本，每个人都认为这是一个资源，可以扩大，如果它可以扩大自己的利益空.从整体情况来看，物业税当然不能解决如此复杂的问题，但着眼于建立现代国家、现代社会和现代税制，房产税已从无到有逐步形成，中国在这方面无法回避房产税。”

关于物业税的征收，《关于财税体制改革的思考》报告建议，在三年内稳步扩大物业税试点，到2020年基本覆盖主要城市，同时建议短期内考虑增量征收，逐步扩大到存量房屋。