划定城市发展的双重边界 不得超越界限盲目扩张

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媒体近日报道称，北京、上海、广州、深圳等14个城市的发展边界将于今年完成划定，发展边界将被视为城市发展的刚性协议，不得盲目扩大。此后，全国600多个城市也将陆续划定发展边界。

与现行城市规划不同的所谓“城市发展边界”，是指城市发展可以进行的地区与城市发展和建设被禁止的地区之间的空边界，即允许城市建设用地扩张的最大边界。

划定发展边界的重要考虑是限制城市发展规模，避免无序扩张，特别是“摊大蛋糕”的发展。在这方面，中国许多地方都吸取了深刻的教训，有些城市深受其害。按照旧的方法很难扩展，重新发明轮子也太难了。

据统计，从2000年到2010年，中国城市建成区扩张达到64.45%，远远高于同期45.9%的城市人口增长率。由于其扩张迅速，其建设规划往往急功近利，即使有很大成就，行政长官的意志也超越了客观规律。据报道，近两年来，一些热衷于干预规划的地方“高层领导”被清理出来，发现城市发展规划混乱现象频繁，典型表现为寻租、追求政治成就和滥用权力。

在一些地方城市规划中，地方官员意图取代科学论证的现象屡见不鲜，导致地方加快发展的热情与城市实际发展能力和规划合理性之间的矛盾和冲突频繁发生。在一些地方，出现了“空城”和“鬼城”,因领导人换届或投资不足而导致的未完成项目也是规划混乱的表现。

由于一些负责官员的任期，新官员有时会修改或否定其前任的计划，以突出他们的成就，一些官员在规划中缺乏战略和远见，以在其任期内完成建设。这种规划混乱往往浪费资源，甚至侵占耕地，破坏城市原有的历史和自然风貌。

划定城市发展的边界有两个深刻的含义:一方面，它限制了一些城市的盲目扩张，因为划定边界将充分考虑城市的长远发展，而一些边界也将是动态的，例如，将有10年和20年的设计。这种设置可以避免因行政官员变动而造成的规划混乱；另一方面，划界还可以明确一些参与规划的官员的权力边界，减少个别官员“拍击脑袋”的自由裁量权，增强规划和划界的法律权威。

换言之，城市发展的边界不仅包括已经科学论证的发展边界，还包括城市规划的权力边界。对于前者，人们期望这些城市边界的划定工作能够尽快完成，并形成真正有效的“刚性约束”；对于后者，人们期望城市发展规划具有法制化、信息化和透明化的特征。规划也需要放在系统的笼子里，它应该充分反映专业团体和公众的科学和理性精神。

划定城市发展的边界，就是划定一些不能随意突破的红线，就像18亿亩耕地的红线一样。我们很高兴看到越来越多的城市划定了发展边界，这不仅可以促进城市的转型和发展，提高城市化质量，避免无序扩张，而且有助于节约土地和保护耕地，尽可能保持自然和历史风貌的背景。