财政部6月将发布PPP操作指南 防止变相融资

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如果说ppp是政府和社会资本之间的“联姻”，那么它现在已经走上了合法注册的道路。

在财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和国家发改委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》后，《经济观察报》记者了解到，财政部研究制定的《ppp资金使用价值指引》也将于2015年6月发布，指引草案于2015年1月发布。

“物有所值准则”将为一个项目是否需要地方政府以公私伙伴关系模式运作设定一个标准。从理论上讲，只有通过“物有所值评估”和“财务承受能力论证”项目后，才能编制ppp项目。

所谓的“资金价值”(简称vfm)评估是指一个组织根据财政部发布的ppp运营指南，利用其现有资源获得的长期最大效益。根据是否可以货币化，可以分为定性评价和定量评价。

定性评价主要是指与传统的政府采购模式相比，公私合作项目模式是否能够增加供给、优化风险、提高效率。定量评价涉及一系列指标体系，但在中国没有可供比较的历史数据。相关人士向《经济观察报》表示，在定量指导问题上有一句话，“将与类似项目进行比较”。

财政部购买力平价中心主任焦小平表示，定量分析是一件非常困难的事情。财政部提倡物有所值，并将从定性分析开始。财政部ppp中心和国际合作模式确定后，风险分担的概念更加清晰，数据和敏感性等诸多问题得到解决，将在全国范围内推广，同时进行定量分析。

子罗律师事务所副主任徐向东表示，《资金使用价值评估指引》一经发布，将与财政部前期发布的ppp运营指引和合同指引形成系统的ppp运营指引文件。至此，整个ppp运作的基本规范性文件已经形成。

《经济观察报》还获悉，财政部正在研究如何建立公私伙伴关系基金，以及公私伙伴关系项目启动机制和中间支付机制等政策。

“财政部正在进行一些根本性的机构改革。操作规范、合同管理、财务承受能力和资金效益都是制度建设，确保ppp不成为变相的融资手段，发挥其应有的机制效率。”一位在当地金融系统从事ppp的人士表示，如果ppp成为变相融资，金融部门可以根据这些制度提出修改意见。

频繁的法规

自2013年底财政部在全国金融工作会议上单独召开公私伙伴关系会议以来，公私伙伴关系的推进有所调整。

自2014年下半年财税改革开始以来，ppp不断渗透到财政部的各种文件中，从加强预算管理到地方债务管理，最后财政部发布了推进ppp的总动员令《关于推进政府与社会资本合作模式应用相关问题的通知》，为财政部推进ppp提供了一份纲领性文件。

此后，《政府与社会资本合作模式操作指引通知(试行)》为整个ppp项目的运作提供了流程规范，而“财政承受能力评估”将政府对ppp项目的投资控制在一般公共预算的10%以内，从而防范了地方财政风险。

在从事公私伙伴关系项目多年的专业人士看来，这些文件“基础相对扎实，从政策法规到实际操作的所有文件”，特别是将于6月份发布的“物有所值准则”，将为地方政府开展公私伙伴关系项目设定一个标准。

财政部的努力表明，与30年前相比，他们显然更加关注这轮ppp热潮。因为这不仅是为了解决未来公共基础设施的融资问题，也是为了总结前30年政府融资的经验和问题，为近年来的土地财政转型买单。“2015年将是以国有企业和中央企业为主的ppp浪潮。ppp项目将主要与原有bt项目的改造和当地融资平台的改造相结合。”徐向东认为。

财政部的想法是，从2014年到2016年，作为推进ppp的试点时期，示范项目将在全国范围内逐步推进其规范化发展。至于具体投资，焦小平表示，2014年的重点是经济基础设施，即具备一定收费条件、明确规则和机制、熟悉社会资本的领域；2015年，它加大了对养老金、医疗保健和教育等社会项目公私伙伴关系的促进力度。

但是现在，地方政府着急了，因为融资的“暗道”被堵住了，“畅通的渠道”还没有打开。融资平台早在43号文件就不能承担政府融资职能；然而，地方债券的发行，即使与财政部最近1万亿元的债券互换，仍然太小，最近的发行被推迟。

因此，由于今年有大量债务到期，在经济下行压力和大量基础设施投资的情况下，地方政府只能依靠ppp来解决融资问题。“物有所值评估主要是解决地方政府上报的项目不适合做的问题。”焦小平告诉《经济观察报》，但目前仍不可能解决地方政府借ppp融资的冲动。无论能否通过，地方政府都希望先上报，然后依靠购买力平价。

财政部认为，公私伙伴关系应利用社会资金，但政府资助的资金必须实行配额管理。“ppp不是免费的午餐。我们必须防止过度融资，防止政府批准ppp项目。”焦小平表示，与此同时，政府应建立相应的机制来促进ppp融资，并以ppp资金的形式将金融风险与商业风险分开。

焦小平预测，在地方政府已经过了还款高峰期、地方债务已经初具规模之后，ppp将会更加理性和规范地发展，这大约需要3到5年的时间。

财政部正在研究的政策项目包括建立ppp基金、建立项目启动机制和中间支付机制。ppp资金将主要用于支持ppp项目融资的两个关键环节:一是在项目开发和准备阶段，提供备用预付款等资金支持；第二，参与项目融资过程，起到增加项目信任度的作用，从而降低项目融资成本。