深圳土地新政被指无惊喜 利益分成机制待完善

本篇文章3197字，读完约8分钟

土地制度改革被认为是全面改革重新启动的逻辑起点，许多地方都在进行探索。

1月18日，深圳市政府宣布，将把原农村集体经济组织的后续单位可利用的工业发展用地纳入全市统一的土地市场，这意味着中国二元土地制度改革迈出了关键一步。然而，《中国证券报》记者的实地调查发现，一些专家和许多当地人并没有以如此"高调"和"积极"的方式解读这一政策。由于复杂的利益关系，深圳土地管理体制改革仍面临诸多障碍。

土地改革已成为城镇化的重要起点，但如何保护农民权益，如何引入市场化原则，如何平衡城镇化、政府收入和农民利益之间的关系，完善利益共享机制，仍然是各级地方政府面临的难题。

新政取得了突破性进展，这并不出人意料

新出台的深圳土地政策允许原有的农村集体土地申请直接进入市场。这一消息引起了广泛关注，但并没有让深圳海关外的农民感到兴奋。事实上，深圳海关辖区的许多农民都对这项政策表示怀疑。

深圳龙华新区观澜镇距离深圳市中心不到20公里，但这里的景色与深圳市中心大不相同。走进镇中心大水坑村的商业街，有一排排的小吃摊、休闲中心和理发店，有深圳风情。20多年前，这里的居民独立寻找实现土地的方法。

观澜富士康位于大水坑村，那里的10多万工人带来了商机，实现了集体土地的空空间。在靠近富士康工厂的地方，各种建筑杂乱无章，几乎让人看不透，到处都可以看到租赁和吸引投资的广告。

"这是村民为富士康建造的员工宿舍."据一位当地人说，在富士康发展最快的几年里，工厂里的宿舍根本不能满足工人的住宿需求，所以当地人在富士康工厂附近建了宿舍，租给工人。随着富士康在内陆省份陆续开设新工厂，观澜富士康不会扩大规模，工厂周围的宿舍将设在空.

“在空.的观澜富士康周围有很多农民的房子由于公寓面积小，配套设施不完善，这些房屋难以出租，但土地已被占用，装修阻力也很大。”深交所总经理凌星告诉《中国证券报》。凌星在观澜从事工业厂房中介行业多年。他表示，虽然深圳市政府出台了新的土地交易规定，一些原有的村集体土地直接进入市场进行招标、拍卖和挂牌，但在大水坑等被农民自建房屋占用的地方，很难进行二次开发。

"根据目前的趋势，这些工厂可能很快会变成小型房产."在凌星观澜丹坑村的润塘工业园区，他指着一栋低矮的厂房。凌星提到的车间建于上世纪末。目前，它属于观澜租金较低的厂房，每月每平方米租金在10元左右。

随着深圳产业升级的加速和人口红利的逐渐消失，深圳海关以外的大量工厂已经被空.深圳联众物业管理公司经理唐宏伟估计，观澜和龚铭代空有250万平方米的厂房，相应的建筑面积接近100万平方米。然而，深圳海关外工厂大楼“升级”的主要模式是拆除工厂大楼，建造一个小型产权房。

新下发的《完善深圳市工业用地供应机制扩大工业用地空室(试行)》文件显示，原农村集体经济组织已由合法的工业用地接收单位放开上市，有两种收入分配方式可供选择。第一种方式是收入的50%纳入市级土地基金，50%属于原农村集体经济组织的接收单位；第二种方式是收入的70%纳入市土地基金，30%归原农村集体经济组织所有，不超过20%的财产可用于支持产业。

“农民对新出台的政策不感兴趣，很多人仍然不知道这项政策。政府承担的比例太高，空新政的可行性不大。”深圳东日实业房地产总经理冼宇春在接受《中国证券报》采访时表示，他参与了许多深圳海关以外的老改革项目。

小产权房的痼疾亟待消除

“在深圳，农民关心的不是他们的土地能否直接进入市场，而是土地改革的推进会对他们的利益产生什么影响。”冼宇春介绍说，目前深圳原农村集体经济组织使用土地的方式主要有两种，一种是将土地非法卖给开发商，另一种是收取厂房或商业建筑租金，后者占有很大比例。近年来，深圳的城市发展极大地提升了土地的价值。目前，村民股份公司每年支付给村民家庭的股息可高达几十万元。

然而，长期以来，村集体卖地的行为一直是违法的，卖地和侵害农民利益的行为时有发生。据《中国证券报》记者获得的一份“土地交易合同”显示，2002年，观澜镇的一个农村集体以每平方米65元的价格，将9000多平方米土地的使用权出售给一家玩具公司，租期为50年。随着深圳海关外土地价值的上升，土地被多次转卖。深圳一位房地产官员表示，目前，深圳海关外大约40%的灰色地带已经被私下交易。占深圳住房总量一半的小产权房就是在这些非法转让的土地上诞生的。

虽然每次深圳出台新的土地政策，都会强调与小产权房的转换无关，但深圳的小产权房会趁机提价。2012年3月，国土资源部表示将试点清理小产权房，深圳小产权房出现下跌。然而，2012年5月，深圳土地管理体制改革总体规划出台，8月，深圳表示将开始确认原农村集体土地，今年1月，深圳表示原农村集体工业用地可以申请直接入市。三项政策出台后，深圳海关以外的小产权房价格上涨了近20%。

中国土地调查与规划研究院副总工程师、中国土地估价师协会副会长邹晓云表示，深圳与其他城市的最大区别在于，深圳的土地国有化理论上是通过行政手段完成的，不存在集体土地转为国有土地的问题，这为深圳的土地改革提供了一条道路。“但是在深圳土地国有化的过程中，农民的土地权利没有得到确认。如今，土地出让金的比例如此之高。这样的政策让农民难以接受是合理的。"

“根据这一规定，农民的土地将以工业用地的形式拍卖，然后与政府分割，农民获得的收入将少于将土地‘出售’给开发商以开发小型房产的收入。村民们缺乏将这些土地推向市场的动力。一位未透露姓名的深圳房地产官员告诉《中国证券报》记者。

但是，也有专家认为，一些集体土地本身的市场价值不高，引入份额比例实际上是引入市场化手段，有利于为农民提供话语权，保护农民利益。

如果深圳的土改推进得太快，必然会出现越来越多的小产权房涨价等现象。如果土改推进得太慢，灰色地带的大量原有农村集体土地将继续被低效利用，未来的改造将更加困难。稳步前进是深圳土地管理部门的唯一选择。

如何保障农民权益

自2004年国务院批准“农村、集镇和建制镇农民集体所有的建设用地使用权可以依法转让”以来，包括深圳在内的许多地区开始尝试新的土地管理模式。然而，从目前各地区采用的土地改革模式来看，要平衡城市化、政府收入和农民利益之间的关系并不容易。

业内人士表示，土地改革模式在很多方面存在问题，比如行政指令力度过大，对农民的保护不够。据媒体报道，一些地方的农民被迫搬离家园，农民认为补偿太低。如何保护农民利益是城市化顺利推进的必要前提。

邹晓云认为，现有的土地改革经验主要是由行政力量推动的，地方政府在利用土地资源时没有充分保护农民的权益。未来推进土地改革的关键是确认农民权益，然后引入市场化因素。只有权益保护和市场化同时进行，土地改革才能顺利进行。然而，目前地方政府“不愿意放弃土地出让收入以外的土地控制权”。他认为，政府需要一种不同于土地租赁的新模式，而深圳采用的土地基金就是这样一种新模式。然而，新的分工模式需要进一步探索。

中国社会科学院金融研究所房地产金融研究中心主任王丽娜认为，如果要大力推进土地改革，就必须确认农民的一些土地权利。“国家土地所有权的各种权力和职能可以而且应该与所有权适当分开，以满足特定的社会需求。这一般不会影响国家所有权在适当制度保护下的地位，甚至不会影响充分行使所有权的最合理和有效的选择。”

王丽娜说，土地所有权所规范的土地产权主要包括三个方面。一是土地使用权，即在法律规范下自由使用土地资源的权利；第二，土地收益权，即在法律规范下享有土地资源收益的权利；第三，土地转让权，即法律规范下的土地资源出售和转让权。显然，没有一种土地流转模式能够确认农民的上述三项权利。

毫无疑问，在推进城市化的过程中，土地制度改革已经成为一个亟待解决的问题，而目前出台的土地改革政策与妥善解决这一问题还有很大差距。探索将继续，但突破需要时间。