国家财报 你知道多少？

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如果中国政府是一家上市公司，也许我们可以把全国“两会”视为年度股东大会。那么，政府应该在这次会议上向公众披露什么信息呢？

是税收情况，还是支出情况？或者出售了多少土地资产，哪些中央企业上缴了利润？或者，地方政府借了多少债务，他们能及时偿还吗？或者，发展消耗了多少资源，承担了多少成本，它在未来能否持续？

如果公众是政府的股东，公众可能希望知道这些问题的所有答案。那么，我们现在知道什么？

了解预算

探索国家财务报告的旅程始于预算报告。

3月9日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的中国财政预算报告将公布。中央财经大学财经学院院长王拥军表示，预算报告将告诉人们今年政府的收入、支出和债务规模各占gdp的多少，这是衡量当年政府规模的一个指标。

自2014年以来，预算报告包含四本书:一般公共预算、政府基金预算、国有资本运营预算和国家社会保险基金预算。简单地说，这四本书的主干涉及税收和非税收入、土地资产、中央企业资产和中央社会保障基金——地方国有企业资产和社会保障基金仍在书外。

即便如此，四本书还是不够。“政府预算报告不同于上市公司披露的财务报告，而只是财务报告中的一组财务数据。如果建立一个类似于上市公司的财务信息披露制度，政府需要建立一个正式的财务报告制度。”王拥军说。

王拥军解释说，财政收支数据是流动的，政府资产和负债是存量数据，中国政府拥有巨额资产，而政府债务的规模也非常有趣。仅仅公布收入和支出而不公布资产和负债数据是远远不够的。

中国正朝着这个方向前进。

直到1997年，中国政府只有一个账簿，即公共预算。那一年，13个政府基金被列入预算，政府帐本变成了两个。十年后的2007年，国有资本经营预算单独编制，预算报告分三册。2014年，国家社会保险基金预算开始编制，这已经成为目前的四本书。

然而，代表们收到的预算报告是三份不同厚度的文件。

白色，35页，全是文字，这是政府预算报告；黄色，150页，这是预算报告的“解释”，主要是彩色图片和漫画的形式。自2014年以来，已有一名代表成员“两会”，这被认为是财政部对预算“无法理解”的投诉的回应。创新举措；红色，350页，纯表格，这是详细的政府预算表。

中国政府的“资本链”健康吗？这笔钱将花在哪里？这三份预算文件会告诉你答案。

2015年预算的最大变化在于赤字率的扩大:比2014年增加2700亿元，赤字率从2014年的2.1%上升到2.3%。这句话出现在白色政府预算报告中。

赤字率的扩大是许多人的预期，被认为是2015年积极财政政策的主要手段。然而，曾担任财政部金融司司长的中国金融协会副会长康佳认为，可以更大力度提升赤字率，因为最新的经济表现表明，下行压力非常大。

“未来，中国仍有很大的空间在空实施积极的财政政策。如果有必要，应该使用这个空房间。”康佳表示，根据欧盟3%的赤字安全控制，中国仍有超过0.5点的空空间；此外，中国的公共债务比率有较大的空.如果实际债务比率计算在40%左右，按照欧盟60%的债务基准，空.仍有近20个百分点

“如果公共债务比率增加10个百分点，将会有超过6万亿元的空的gdp超过60万亿元。政府应该利用这个空借钱，而资金的使用可以导致‘四两’的引导作用。这就是所谓的可用和可观。”他说。

预算报告中反映的赤字比例的扩大，是政府账目的“一增一减”。2015年，在四本书(普通公共预算书)中，收入增长率下降了1个百分点，而支出增长率上升了1.1个百分点。从支出增长来看，节能减排补贴、农田水利设施建设和现代职业教育增长速度最快，分别为40.4%、33.5%和24.6%。

王怡君说，从政府的总收支和增长来看，判断哪些支出增长较快，最快的支出部分反映了中国未来政策的重点，即政府更加重视它；政府支出结构中，民生支出等支出比重相对较大，进一步体现了政府在民生政策中的优先地位。

2015年，这四本书发生了一些变化。政府性基金预算中的11项已纳入一般公共预算，国有资本经营预算转入一般公共预算的比例有所提高。这四本书已经成为一个可以相互开放、相互受益的有机体，这是今年实施的新预算法所要求的。

然而，在许多金融和税务专家看来，这四本书除了一般的公共预算之外，都太粗糙了，其中有些被奇怪地归类了。例如，中国社会科学院财经研究所的研究员杨志勇(音译)就对政府基金没有列出每个基金的收入和支出，而只有一个总数感到遗憾。郑春荣发现，国有金融企业的收入没有纳入国有资本经营的预算书，而是出现在一般公共预算书的非税收入栏目中。

这离新预算法要求的标准、完整和有效的预算还有很长的路要走。

郑春荣还注意到，在社保基金预算书中，财政补贴增长过快——2013年至2015年的增速分别达到17.5%、14.6%和15.3%。“2015年社会保障基金财政补贴占财政预算收入的7%，已经成为刚性增长，中国人口老龄化高峰尚未到来。从这个角度来看，有必要改革社会保障制度。”郑春荣说道。

这份仍在蹒跚学步的预算报告揭示了中国经济的年度增长方向和潜在的慢性病，但它无法预测这种增长是健康的还是慢性病可以根除。更准确的诊断需要更精确的统计数据，这正是政府资产负债表应该回答的问题。

了解负债

与预算报告相比，大多数人对涉及政府“家庭”的资产负债表更加陌生。

“财务部门不重视资产负债表。它最初是从企业引进的，基本上是由市局的平行管理部门填写的。”一位当地的金融部门主管告诉《经济观察报》。

直到2011年，政府资产负债表的试编才被提上日程。同年，财政部财政部发布了政府资产负债表试编指南，该指南不对公众开放，仅限于国家金融系统。包括北京、浙江、江苏和天津在内的12个省级政府在那一年入选，并在2012年从12个扩大到23个。到2014年，所有省级政府都必须开始尝试编制政府资产负债表。

“政府的家庭背景是什么？对各级政府家庭背景的说明就是资产负债表。资产加负债等于损益，这意味着各级政府的家庭背景、每份年度报告的国内生产总值和财政收入都是年度增量。年度库存部分、流动资产和固定资产加在一起以消除损失。”财政部财政科学研究所的研究员王说。

事实上，北京早在2013年就完成了10个区县资产负债表的试编；2014年，湖南省14个市州开始尝试编制政府综合财务报告，19个县市入选试点；安徽省将试点范围扩大到省级、14个市和部分县(区)，其中马鞍山市审计局今年也首次开展了开发区政府综合财务报告试点工作。

“财政部要求地方政府编制地方政府资产负债表。现在，中央政府也在试图编制一份资产负债表，通过政府的资产负债表，它可以显示资产和负债是否平衡。”不过，财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚表示，目前还没有披露地方政府资产负债表的地方。

试编工作开始得很快，但结果喜忧参半。赵全厚对《经济观察报》表示，自2014年以来，资产负债表一直是在试行的基础上编制的。首先，负债的确定是一个问题。“哪些属于政府债务，哪些属于其他债务，以及制度对财政收入的不稳定划分，即某一税种，现在属于地方政府收入，这可能在一段时间后发生变化。然后是资产存量，比如国有土地是否属于某一级政府等等。因此，地方政府编制的资产负债表现在很浅。”他说。

事实上，政府会计制度主要采用收付实现制，而不是权责发生制，这不能为编制政府综合财务报告提供足够的技术支持。《经济观察报》获悉，目前，地方政府编制的资产负债表仅包括某些资产和负债，如地方企业的资产和机构规划的税收。然而，在某些情况下，土地和自然资源难以界定，暂时不包括在资产负债表中。

郑春荣认为，政府资产负债表能够更好地反映公共部门的财务状况，比政府预算报告中的统计数据更广泛、更全面。

然而，如果政府的负债是明确的，资产就不一定是。郑春荣表示，由于地方政府最大的资产是土地和资源，因此不存在二级市场资产。以一个价格卖掉一个城市，所有的地方都被卖掉，但是价格不一样。有许多资产，但没有办法实现它们，因为没有二级市场。

虽然问题很多，但时间不多了。

根据去年通过的权责发生制政府综合财务报告制度改革方案，2018年，中国将在试点工作的基础上，全面开展政府综合财务报告的编制工作，建立和完善政府财务报告的分析和应用体系，制定政府财务报告的审计制度和披露制度。

这项工作将于2020年完成。届时，包括中央政府在内的所有地方政府都会定期向公众披露其财务状况，届时，政府会不会变成一个管理规范的上市公司？

财务报告的重要性

“可以说，有了政府资产负债表，上级政府对下级政府的管理和考核将更加科学合理。例如，一些地方政府官员现在通过转移公共部门资产来掩盖财政赤字，这在资产负债表下是行不通的。另一个例子是，官员们把债务建设的功劳算在自己头上，把偿还本金和利息的责任推给下一任官员。这种行为也很容易在资产负债表分析中暴露出来。”郑春荣说道。

但是很明显，中国建立资产负债表和综合财务报告系统的迫切尝试并不仅仅是出于绩效评估的需要。

“最大的风险是地方债务。地方融资平台已经进入最后阶段，没有人会违反规定。现在极限是个大问题。有必要考虑2015年地方支出和债务偿还情况，以及未来如何消化现有债务。发行新债来偿还旧债只是一种临时行为。”杨志勇说。

根据国家审计署的审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府债务为20.7万亿元，其中地方政府债务为10.89万亿元；仅在2015年，地方政府负责偿还的债务就达18，577亿英镑。

根据2015年预算报告，今年地方政府债券将继续发行4000亿元，地方专项债务限额将提高1000亿元。但是，仅仅依靠每年4000亿元的地方债券还不够，还需要进一步寻求市场力量。

2014年，中国在10个地区成功开展了地方政府债券自发偿还试点。王拥军认为，目前正在积极开展的自发偿还地方债务试点项目，将形成一个编写政府综合财务报告的反向机制。地方政府不仅要披露财务预算报告，还要定期披露经审计的财务报告。

“如果地方政府想发行债券，就必须准备一份资产负债表，让投资者了解他们的财务状况，否则谁敢购买地方政府债券？”郑春荣说道。

此外，长期研究社会保障和养老政策的郑春荣认为，中国政府的债务不仅反映在当前的财政状况上，而且是长期积累的各种财政负担的总和。“政府资产负债表可以在一定程度上反映未来的财务状况。特别是从债务人的角度来看，未来的偿债、社会养老金和公务员年金应该反映在资产负债表中。

他说，以社会保险基金为例，国家财政补贴从2012年的6000多亿元增加到2014年的8000多亿元，2015年可能接近1万亿元。但是，这仅仅是年保费收入与基金支出之间的差距，并不包括长期个人账户“新人缴费、老人使用”造成的代际差距。

“有必要将政府的承诺或责任、未来的医疗保险和养老金缺口折算成现在的水平，资产负债表能够准确反映公共部门的财务状况。”郑春荣说道。