市长们举债发展小算盘：给我五年时间 投百亿挣千亿

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当地方政府的最高领导人被媒体包围，不可避免地谈到地方债务时，他们通常会微笑着告诉记者:“借贷可以发展。”然后补充道:“我们的债务风险通常是可控的。”

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是这样吗？从去年11月到今年2月，国家审计署审计了自2011年以来36个地方政府的政府债务。最近公布的审计结果显示，截至2012年底，36个同级地方政府的政府债务余额接近4万亿元。然而，几个地方政府的债务风险已经达到了国际警戒线。

该审计报告还指出了一系列问题，包括土地出让收入增速下降，部分地方政府偿债压力加大；在一些地区，公路债务规模迅速增加，债务偿还压力相对较大；融资平台公司的退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量差、偿付能力弱。

4万亿债务

根据上述审计报告，截至2012年底，36个同级地方政府的政府债务余额为38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增幅为12.94%。其中，政府负责偿还债务18437.1亿元。

根据上述审计报告，截至2012年底，融资平台公司、地方政府部门和机构分别占债务余额的45.67%和25.37%，仍然是主要借款人。从债务投资来看，交通、市政建设、土地储备、教育、科技、文化卫生、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出3.64万亿元债务的92.14%。

对于政府债务，国际公认的警戒线标准是债务比率达到100%，偿债比率达到20%。其中，负债率是指债务余额与地方政府综合财力的比率，是衡量债务规模的指标；偿债比率是指当年还本付息额与当地政府综合财力的比率，是衡量当前偿债压力的指标。

根据审计报告，2012年，在10个地区的36个同级地方政府中，有还款责任的政府负债率超过100%。如果政府有担保责任的债务，16个地区的债务比率超过100%。

从偿债比率来看，2012年，14个地区政府负债的偿债比率超过20%，20个地区的偿债比率超过20%。

中国国际经济交流中心信息部主任徐洪才指出，虽然中国地方政府的总体债务水平在可控范围内，但地方政府的债务风险正在增加。

他认为，目前地方政府债务风险增加有三个原因。首先，近期持续的房地产调控对房地产市场产生了一定的影响；第二，土地资源本身是有限的，因为18亿亩耕地的红线有限制，所以土地不能无限供给；第三，地方政府的投资有扩大的冲动，这也导致风险增加。

市长的“小算盘”

在4万亿债务的背后，主要借款人地方政府是怎么想的？哪些因素导致了债务的形成？中西部一个城市的市长给《中国商业新闻》的记者做了一个详细的报道。

该市正处于快速发展阶段，市政府正在增加投资以改善城市基础设施。桥梁、高速公路网和新城区，所有这些都给城市带来了新的面貌，需要投入大量资金。

市长简单地计算了投入和产出。“以我们正在关注的新城区为例。现在那里的土地卖了50万亩，但当整个基础设施建设起来，价格是1000万亩。你说我借钱给了我五年。那里的配套设施和市区一样成熟。我投资了数百亿美元，又赚了1000亿美元。”

他对偿还债务很有信心，他说只要这个城市为空发展，他就不害怕，如果发展充分，经济增长像发达国家那样低，举债过多可能是个问题。他认为，在欠发达地区，在快速发展时期，城市肯定需要适量的债务来寻求快速发展。“在这个阶段，价值提升的速度可能快于基础设施投资的速度。”

合理借贷背后的驱动力是寻求城市的“第一发展”。市长上任后做的第一件事就是进行城市交通综合规划和城市快速路网的规划建设。

他将交通和城市形象对经济增长的推动作用描述为:“经过两年的良好交通，整个环境发生了变化，吸引投资的形势发生了变化，吸引力也增加了。事实上，它往往会拉动几个项目，投资一点钱，整体价值就会增加。”

市长的想法在某种程度上具有代表性。珠江三角洲一个城市的市长曾经告诉本报，政府的债务是沉重的，但“它有能力应付债务。”通过一些债务重组，可以延长债务的偿还期，更好地解决债务问题，并有所作为。”

今年3月，广州市副市长陈如桂在谈到本地投融资平台的债务问题时，也谈到了举债的必要性。他表示，如果当时没有把握住国家的宽松政策，就很难有机会筹集资金来加强环境治理和基础设施建设；如果我们当时没有合理地借钱，没有加快城市建设，我们现在就要比当时多付很多倍的钱来推进水处理工作。“当时”是指在2010年亚运会之前，广州建立了7个地方投融资平台进行融资，并进行大规模的城市改造和建设。

令中西部市长苦恼的是，国家政策现在越来越严格。他认为这对不发达地区是不公平的，“你在我们准备发展的时候扼杀了它。”他认为，国家在出台政策时应考虑差别化，并区别对待发达地区、中等地区和欠发达地区，例如在土地管理方面给予不同的政策，以满足不同地区的发展需要。

不完善的债务体系

审计报告指出了地方债务存在的一系列问题，包括债务制度不完善、债务资金管理和使用不规范等。

报告指出，国家尚未出台统一的地方政府债务管理制度。虽然一些地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府债务的规模控制、预算管理和风险预警仍然薄弱。截至2012年底，36个地方政府中有一半以上没有编制债务预算或债务收支计划，三分之二没有建立债务风险预警系统。

广东省财政厅财政科学研究所所长李旭东在接受本报采访时表示，地方政府不怕不还，关键是看还贷能力和是否建立了相应的还贷机制。

李旭东说，地方政府不借钱很难发展，所以借钱是可以理解的。现在每个人都在担心钱是不是借得太多了，借的钱是不是被挪用了。他认为，目前地方债务监管不理想，管理和决策不太严格，相关法律法规也不到位。

以建设工程招标为例，广东省提出政府采购应存在两种竞争:供应商竞争和代理竞争。目前，该机构基本上是由政府指定的买家，这给空留下了权力寻租的空间。

李旭东说，所有城市都在做自己的城市建设工作，缺乏更高层次的规范和指导。“城市基础设施建设应该采取什么样的程序，根本没有规定。”

一位不愿透露姓名的专家告诉本报，在gdp是衡量政治成就的重要标准的背景下，地方政府在“保增长”的要求下，面临着巨大的经济发展压力。在这种压力下，如何快速筹集资金以加快经济发展是当务之急，由此产生的债务问题最终将留给下一届政府。(本报记者林也为此文撰稿)