当立法被打破时，东莞垃圾围城预计会加速污染犯罪

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2015年1月2日，污水排入松山湖。记者刘再富照片

什么是立法

“应该制定什么样的法律”是政府各部门和各行各业更加关注的焦点。东莞市市长袁宝成最近提醒该市在立法前要做广泛的研究，“以弥补不足，并颁布任何需要的法律”。新《立法法》将地方立法领域限定在三个主要领域:城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护。记者采访了相关部门，了解上述领域的立法需求。城管部门表示，通过地方立法可以解决城管部门无法依靠的现状，有望解决多头管理的困境；环保部门认为可以通过地方立法来加快环境污染案件的处理和审判效率；在历史和文化保护方面，预计还将出台更多切实可行的法律法规。

城市管理执法预计不再有“责任”和“权利”

城市管理部门在许多城市管理领域一直受到权责不平等问题的困扰，出现了“责无旁贷”或“权责不清”的局面。由于东莞综合管理执法部门的法律地位和法定权限不明确，只能“依法执法”。例如，城市综合管理局在行使工商行政管理、环境保护和规划执法等法律法规方面的一些行政处罚权是“依法执法”。东莞市城管局在回应采访时表示:“东莞市城管局对非城市管理行使行政处罚权。主要执法依据是《行政处罚法》、《行政强制法》、《省政府公告》和政府规范性文件。没有专门针对国家一级城市管理执法的法律。”也就是说，城市管理执法存在法律依据不足、缺乏高层次立法等问题，而不完善的法律法规容易导致与其他部门职能交叉混乱、执法权限不足以及执法过程中的冲突。

东莞获得地方立法权后，市城管局的执法可能相当“有利”。

无力执法是由于当地“无能”

事实上，目前城市管理中存在一些问题，如立法空白或过于笼统的规定。根据东莞市城市管理局的解释，例如《广东省城市市容和环境卫生管理条例》第43条规定:“凡不符合城市市容和环境卫生标准的建筑物或设施，由主管部门会同规划行政主管部门责令改正。有关单位和个人应当限期整修或者拆除；逾期不改建或者拆除的，经县级以上人民政府批准，由主管部门或者城市规划行政主管部门强制拆除，可以并处一万元以上三万元以下罚款。”鉴于这一规定，东莞市城管局认为，可以通过地方立法完善城市市容和环境卫生标准，可以详细规定垃圾分类、广告规划和设置标准，并制定相应的处罚措施。简而言之，惩罚将不再像以前那样“灵活”。

综合执法职能并入“大城市管理”后，如何有效执法就更麻烦了。东莞市城管局认为:“以往的城市管理立法很少规定强制性措施，导致执法实践中缺乏对自卸车污染道路、挖掘道路、占用道路、张贴城市牛皮癣等违法行为的强制性手段，难以及时有效地制止违法行为。”

多头管理的困境有望结束

对于城市管理的综合执法，所涉及的法律瓶颈之一需要从上到下通过立法来完成，另外两种类型可以通过地方性法律及时填充法律空白色，或者根据社会经济的发展变化，制定与上级法律不相冲突的详细规定，从而逐步实现城市管理的精细化。

据了解，城市综合执法长期以来一直“无力”。例如，当城市管理执法面临暴力抗拒法律时，自前东莞城市管理综合执法局成立以来，就一直寻求与公安部门联合执法。然而，由于地方立法权的缺失，经过多次探索，未能形成有效的长效机制。另一个例子是，公众以前对该部门“未能调查和处理噪音污染”。因为他们没有检测噪音的功能，有时他们只能要求环保部门现场进行噪音检测。这一过程漫长而低效，最终导致多头管理的困境，事实上没有人能控制它。

此外，鉴于建筑垃圾管理备受批评，市城市管理局表示，它涉及生产环节的住房和建设部门，运输环节的卫生、公安、交通等部门，以及处理环节的住房建设、城市管理等部门。由于职权重叠，很容易相互争论。

东莞市城管局建议市政府尽快制定并发布《东莞市城市管理综合执法专项条例》，明确城市管理执法范围，明确与其他职能部门交叉的执法范围，与公安、供水、供电部门建立行政执法协助制度。

治牛皮癣不再只是罚款

由于缺乏地方立法的明确支持，东莞市城管局在这一领域的监管力度已经耗尽。城管部门分析的根本原因在于:“没有法律支持，只有城市里的牛皮癣海报才能被罚款，违法成本太低。通过立法，公安、执法、交通等相关部门可以联合起来，从源头上疏通城市“牛皮癣”现象。例如，通过宣传材料中的通信号码以声音提示当事人，要求当事人在规定的期限内接受处理；当事人逾期不接受处理的，可以书面通知通信企业按照与当事人订立的合同中止服务。”

东莞市城管局认为，地方立法后可以制定指导性规则，特别是要解决“垃圾分类”四年来无法突破的困境。“在拥有立法权后，本市可以根据实际情况出台相关法律法规，规范垃圾分类源头收集、运输和处理的各个环节，制定强制性措施和处罚措施，建立比较完善的奖惩机制。明确每个环节的责任人或责任单位，并在法律层面加以约束，确保垃圾分类工作的顺利开展。”