土地出让金锐减 地方还债压力加大

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土地收益出让金大幅下降。

在今年浙江省两会上，一份关于2012年基金预算执行情况和2013年基金预算的文件显示，2012年浙江省国有土地出让收入为1973亿元，同比下降46.4%。

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对此，浙江省财政局解释说:“收入下降的主要原因是土地出让市场不景气。”

在房地产调控严格的背景下，不少省份的土地出让金有所放缓甚至大幅下降。根据中国指数研究院发布的数据，2012年全国300个城市的土地出让金总额接近2万亿元，比2011年下降了13%。

面对这种低迷，各省市今年都相继下调了土地出让金的预算增长率，部分省份甚至出现负增长。

祸不单行。根据国家审计署的报告，今年恰逢地方政府债务偿还高峰期，而土地出让金的减少使地方债务偿还压力增加了一倍。

土地出让金下降

浙江不是唯一一个土地出让金下降的省份。

记者从当地两次会议上了解到，2012年北京市国有土地出让收入为950.78亿元，同比下降9.88%。然而，江西省和天津省的土地使用权比2011年略有增加，增长率不超过两个百分点。

这些数据也得到了国土资源部的确认。

在今年1月11日的国土资源工作会议上，国土资源部部长许介绍说，2012年全国土地出让合同价格为2.69亿元。然而，2011年，这一数字高达3.15亿元，比2012年下降了17%。

与此同时，2013年部分省份土地出让金预算收入增幅有所收窄，甚至出现负增长。北京的土地租赁预算下降了9.2%，浙江的土地租赁预算与去年持平，江西的土地租赁预算略微增加了2.93%。

天津提出了增加10%土地收入的目标，但这一目标能否实现还有待观察。2012年，天津提出土地收入预算比2011年增加15%，最终增幅不到两个百分点。

债务偿还压力增加了

值得注意的是，土地出让金收入在地方政府资金预算中占有很大比重。以北京为例。2012年，北京土地出让金收入为950.78亿元，占政府资金收入的80%。

同样，在支出方面，土地出让收入支出在政府支出中占很大比例。在北京，这一比例也接近80%，具体金额为873亿元。

但是，北京市财政局向NPC代表提供的报告没有提到这笔支出的具体用途。其他省市的情况与北京相似，公众无法知道巨额土地出让金去了哪里。

根据国务院2006年发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，土地出让收入的使用范围主要包括征地拆迁补偿支出、土地开发支出、农业扶持支出、城市建设支出和其他支出。

一段时间以来，土地财政似乎是治愈所有疾病的“灵丹妙药”。一旦遇到财政问题，土地出让金应该用来堵塞“漏洞”。例如，从土地出让收入中，将按比例提取经济适用房资金，用土地出让金偿还地方政府债务。

国家审计署在2011年对地方债务进行审计后发现，一些地方的债务偿还严重依赖于土地出让收入。截至2010年底，地方政府有责任偿还的债务余额为2.55万亿元，涉及12个省级政府、307个市级政府和1131个县级政府。

审计结果还显示，截至2010年底，全国地方债务余额为10.72万亿元。2012年和2013年是债务偿还的高峰期，偿还的债务分别占17.17%和11.37%。

在地方土地收入增速放缓甚至下降、地方政府偿债压力日益逼近的情况下，地方政府如何偿还债务？

2012年，当地政府发现了一种新工具——信任。

基本模式是信托公司建立债务投资集体信托计划，利用投资者交付的信托资金购买融资平台持有的应收账款给地方政府。地方政府在信托计划期间向投资者支付收入，并在信托计划终止时支付最后的收入和本金。这次行动后，当地政府成功地推迟了债务，达到了借新还旧的目的。

本报记者尚未完全统计2012年8月至10月的政府信托产品清单，其中大部分涉及平台公司持有的政府应收账款，大部分已纳入财政预算，募集资金超过140亿元。

这些信托计划大多涉及去年年底财政部等四部委发布的《关于制止地方政府非法融资的通知》(财预[2012] 463号)中禁止的两个要素:公益项目和需要用财政资金偿还的债务。

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当地方政府债务偿还高峰临近，土地财政增长缓慢甚至下降时，信托融资“借新还旧”的渠道再次被堵塞，债务风险日益逼近。